La 9 iulie 2026, Marea Cameră a Curții Europene a Drepturilor Omului a pronunțat hotărârea în cauza Jesus Pinhal c. Portugaliei, cererile nr. 48047/15 și 2276/20.
Reclamantul a fost membru al consiliului de administrație al Banco Comercial Português din 1994, vicepreședinte al acestui consiliu din 1998 și președinte al comitetului executiv din august 2007. Între 1999 și 2007, consiliul de administrație a organizat un sistem de tranzacționare circulară prin mai multe grupuri de societăți offshore, cărora banca le-a acordat împrumuturi substanțiale pentru a cumpăra și vinde acțiuni ale băncii și ale altor societăți din grup, influențând astfel prețul acestora pe piața de capital. Banca a înregistrat pierderi de aproximativ 590 milioane euro, pe care a încercat să le disimuleze prin operațiuni financiare neînregistrate în rapoartele contabile.
În urma plângerii unui acționar, au fost deschise trei proceduri: una penală, de către parchetul de la Lisabona; una administrativă de către Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, autoritatea portugheză de supraveghere a pieței de capital; și o a treia administrativă de către Banco de Portugal, banca centrală din Portugalia.
Reclamantul a susținut că a fost urmărit și sancționat de trei ori pentru aceleași acte.
Cu 15 voturi la 2, Marea Cameră a constatat că nu a existat o încălcare a art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenție. Cele trei proceduri aveau caracter „penal” în sensul autonom al Convenției, însă făceau parte, în opinia Curții, dintr-un sistem integrat, prin care erau sancționate aspecte diferite ale raportării unor informații false.
Importanța hotărârii nu rezultă atât din soluția de neîncălcare, cât din modul în care Curtea reorganizează analiza ne bis in idem.
De la interdicția dublării la analiza sistemului sancționator
Art. 4 din Protocolul nr. 7 interzice ca o persoană să fie urmărită sau sancționată din nou, în cadrul jurisdicției aceluiași stat, pentru o faptă pentru care a fost deja achitată sau condamnată definitiv.
În Sergey Zolotukhin c. Rusiei, Marea Cameră stabilise că noțiunea de „aceeași faptă” trebuie analizată prin raportare la circumstanțele materiale concrete, nu la calificarea juridică aleasă de autorități. Protecția se aplică atunci când a doua procedură pornește de la fapte identice sau substanțial aceleași.
În A și B c. Norvegiei, Curtea a acceptat însă că aceeași conduită poate fi tratată prin două proceduri punitive, dacă acestea sunt suficient de strâns legate în substanță și în timp. Statul trebuie să demonstreze că procedurile urmăresc scopuri complementare, sunt previzibile, sunt coordonate și nu conduc la o sarcină sancționatorie excesivă.
Jesus Pinhal confirmă această abordare „calibrată”, dar îi adaugă o structură mai clară. Curtea nu renunță la testul din A și B. Îl rafinează pentru situațiile în care răspunsul statului este împărțit între autorități penale și autorități de supraveghere (§ 228).
Menținerea criteriilor Engel
Guvernul portughez și guvernul italian, intervenient în procedură, au propus restrângerea criteriilor Engel, fie prin excluderea procedurilor necalificate ca penale în dreptul interior, fie prin limitarea aplicării art. 4 din Protocolul nr. 7 la faptele din nucleul dur al dreptului penal, adică la cele sancționate cu pedepsele cele mai severe și stigmatizante.
Marea Cameră a refuzat.
Cele trei criterii sunt menținute: calificarea faptei în dreptul intern; natura însăși a faptei și gravitatea sancțiunii la care persoana se expune, al doilea și al treilea criteriu fiind alternative, fără ca o abordare cumulativă să fie exclusă. Motivarea are două componente. Prima ține de stabilitatea și coerența jurisprudenței, precum și de convergența cu Curtea de Justiție a Uniunii Europene, care se raportează la aceleași criterii. A doua este mai importantă: excluderea unor proceduri din domeniul de aplicare al art. 4 din Protocolul nr. 7 pe baza calificării din dreptul interior ar risca să lipsească de efect o dispoziție al cărei obiect și scop sunt tocmai protejarea fiecărei persoane împotriva dublei urmăriri, printr-un drept absolut care nu admite derogare.
Pentru apărare, acesta este unul dintre cele mai utile considerente ale hotărârii. Perimetrul protecției nu este lăsat la dispoziția legiuitorului național, iar o sancțiune administrativă suficient de severă rămâne „penală” în sensul Convenției, indiferent de eticheta internă.
Prima clarificare: idem privește faptele, nu interesul juridic protejat
În cauza portugheză, instanțele naționale respinseseră în repetate rânduri apărarea ne bis in idem, apreciind că procedurile protejau interese juridice diferite.
Potrivit evaluării însușite de Curte, interesul juridic protejat prin procedura penală era încrederea publicului în validitatea informației necesare investițiilor în instrumente financiare. Reglementările Băncii Centrale protejau stabilitatea sectorului bancar și economia națională. Reglementările Comisiei pieței de capital protejau buna funcționare și integritatea pieței financiare în ansamblul său. Curtea a considerat și ea că cele trei interese erau distincte.
Marea Cameră separă mai riguros două întrebări care fuseseră uneori amestecate.
La etapa idem, instanța trebuie să compare faptele materiale. Ea trebuie să stabilească dacă procedurile se referă la aceeași persoană, aceleași acte, aceeași perioadă și același nucleu factual, plecând de la descrierea faptelor din actele de acuzare sau din hotărârile interne relevante.
Faptul că normele aplicate protejează interese juridice diferite nu înseamnă neapărat că faptele sunt diferite. Curtea a arătat expres că abordarea instanțelor portugheze, potrivit căreia interese juridice diferite înseamnă fapte diferite, nu corespunde jurisprudenței sale de la Sergey Zolotukhin.
Interesul juridic protejat poate deveni relevant ulterior, la analiza bis, pentru a stabili dacă procedurile au într-adevăr funcții complementare în cadrul unui sistem sancționator integrat.
Această delimitare este importantă în practică. Autoritățile nu pot evita analiza ne bis in idem prin simpla fragmentare a aceleiași conduite în mai multe încălcări care poartă denumiri diferite sau protejează formal valori sociale diferite.
A doua clarificare: similaritatea generală nu este suficientă
Jesus Pinhal cere o comparație atentă a faptelor materiale esențiale din fiecare procedură. Cerința ca faptele să fie doar „substanțial aceleași” nu mai este suficientă; faptele constitutive ale elementului material trebuie să fie identice, iar simpla similaritate nu mai satisface condiția idem.
Identitatea faptelor materiale este definită ca un ansamblu de circumstanțe concrete care privesc același autor și sunt legate indisolubil în timp și spațiu (§ 224). Atunci când faptele se suprapun doar parțial, din punct de vedere material sau cronologic, ori diferă în privința unor aspecte minore, condiția rămâne îndeplinită dacă faptele care țin de elementele esențiale ale faptei ilicite sunt identice; o simplă similaritate sau o conexiune contextuală nu este însă suficientă.
Prin această abordare, Curtea încearcă să evite două extreme.
Prima ar fi calificarea oricăror proceduri care pornesc din același context drept proceduri privind „aceleași fapte”. A doua ar fi acceptarea automată a unor fapte diferite numai pentru că legislația utilizează încadrări juridice sau obiecte de protecție distincte.
Analiza rămâne una factuală, dar trebuie făcută cu precizie.
Convergența declarată cu Curtea de Justiție a Uniunii Europene
Hotărârea nu este construită exclusiv pe jurisprudența de la Strasbourg. Marea Cameră rezervă jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene o secțiune distinctă în cadrul juridic relevant, cu trimiteri la Van Esbroeck (C-436/04), Kraaijenbrink (C-367/05), Menci (C-524/15), Garlsson Real Estate și alții (C-537/16), Di Puma și Zecca (C-596/16 și C-597/16), bpost (C-117/20), Engie România (C-205/23) și MSIG (C-802/23).
Convergența este afirmată în trei puncte. Primul: criteriile Engel sunt menținute și pentru că Curtea de Justiție se raportează la aceleași criterii atunci când verifică natura penală a unei proceduri. Al doilea: cerința de identitate a faptelor materiale corespunde soluției potrivit căreia principiul nu se aplică atunci când faptele nu sunt identice, ci doar similare. Al treilea: interdicția unei sarcini excesive pentru persoana în cauză este susținută prin trimitere la Menci, Garlsson Real Estate și bpost.
A treia clarificare: procedurile trebuie să aparțină unui sistem integrat
Curtea folosește noțiunea de „sistem integrat” pentru a diferenția un răspuns sancționator coordonat de o repetare a represiunii.
Existența formală a mai multor competențe legale nu este suficientă. Statul trebuie să arate că procedurile au fost concepute și desfășurate ca părți ale unui ansamblu coerent. Sarcina probei este a statului, care trebuie să demonstreze în mod convingător legătura suficient de strânsă în substanță și în timp.
Criteriile revizuite sunt enumerate în § 250:
- dacă procedurile vizau interese juridice protejate diferite;
- dacă multiplicitatea procedurilor era prevăzută de dreptul intern și era previzibilă;
- dacă dreptul intern conținea reguli clare și efective de coordonare a procedurilor, cu respectarea dreptului la apărare, și de aplicare a unei sancțiuni globale proporționale cu gravitatea faptelor;
- dacă procedurile au fost desfășurate efectiv în mod coordonat, cu respectarea dreptului la apărare, și, mai ales, dacă sancțiunea globală a fost proporțională, astfel încât persoana să nu suporte o povară excesivă la finalul ultimei proceduri, iar efectele autorității de lucru judecat ale unei achitări definitive anterioare să nu fie repuse în discuție;
- dacă procedurile au fost suficient de apropiate în timp pentru a proteja persoana de o stare de incertitudine și de întârziere.
În această analiză contează dacă procedurile urmăresc aspecte diferite ale conduitei. O procedură poate privi afectarea pieței, iar alta încălcarea obligațiilor specifice față de o autoritate de supraveghere. Complementaritatea trebuie însă verificată în concret, nu dedusă numai din textele legale.
Contează și previzibilitatea. Persoana trebuie să poată anticipa în mod rezonabil că o conduită dintr-un domeniu reglementat poate antrena atât răspunderea penală, cât și răspunderea administrativ-sancționatorie. În cauză, Curtea a reținut că reclamantul avea obligații de informare rezultate din Regulamentul general al instituțiilor de credit și al societăților financiare și din Codul valorilor mobiliare, astfel încât putea prevedea riscul unor sancțiuni penale și administrative.
În plus, autoritățile trebuie să coopereze. Criteriul evitării duplicării în administrarea și evaluarea probelor rămâne relevant, însă Marea Cameră îl nuanțează explicit. Cerința poate intra în conflict cu independența instanțelor și cu dreptul la apărare, în special din cauza standardelor probatorii diferite: procedura penală impune stabilirea faptelor dincolo de orice îndoială rezonabilă, în timp ce procedura administrativ-sancționatorie este mai flexibilă. Prin urmare, legătura în substanță poate fi stabilită chiar și în prezența unei duplicări a probelor, atunci când aceasta este justificată de alte imperative legitime.
În cauză, parchetul, Comisia pieței de capital și Banca Centrală a Portugaliei au făcut schimb regulat de informații privind stadiul procedurilor, au luat în considerare acuzațiile formulate de celelalte autorități, iar instanțele penale au audiat funcționari ai celor două autorități de supraveghere.
Legătura în timp rămâne necesară
Procedurile nu trebuie să înceapă sau să se încheie în aceeași zi. Ele pot evolua progresiv, în special în dosare economico-financiare complexe.
Totuși, trebuie să existe o legătură temporală suficientă. Persoana nu poate fi menținută pentru o perioadă nerezonabilă într-o stare de incertitudine și nu poate fi expusă succesiv unor proceduri care, în realitate, au evoluat independent.
În cauză, cele trei proceduri au fost declanșate într-un interval apropiat. Investigația Băncii Centrale a început la câteva zile de procedura penală, dar s-a încheiat mult înaintea acesteia, în timp ce investigația Comisiei pieței de capital, desfășurată în cea mai mare parte în paralel cu celelalte două, s-a încheiat mult mai târziu. Curtea a considerat totuși legătura temporală suficientă, iar prelungirea unor proceduri justificată prin complexitatea faptelor și prin repetarea unor probe solicitată de reclamant.
Proporționalitatea sancțiunii totale capătă o greutate mai mare
O altă componentă centrală a hotărârii este evaluarea sarcinii punitive globale.
Nu este suficient ca fiecare autoritate să considere propria sancțiune proporțională. Trebuie analizat rezultatul cumulat al tuturor procedurilor. Marea Cameră precizează că acest criteriu, deși figurează ultimul pe listă, are un rol proeminent, dacă nu decisiv, în stabilirea legăturii în substanță.
Autoritatea care decide ultima trebuie să poată lua în calcul sancțiunile deja aplicate. Sistemul național trebuie să conțină mecanisme de compensare, absorbție sau ajustare, astfel încât persoana să nu suporte o povară excesivă.
A patra clarificare: ce nu este o achitare
Hotărârea conține și precizări privind autoritatea de lucru judecat, cu efect direct în activitatea de apărare.
Prima: încetarea procedurii ca urmare a împlinirii termenului de prescripție nu constituie o achitare în sensul art. 4 din Protocolul nr. 7. O achitare sau o condamnare presupune o decizie asupra fondului, adoptată de o autoritate învestită de dreptul interior cu putere de decizie, după studierea probelor și evaluarea implicării persoanei. În cauză, prescripția constatată în procedura Banco de Portugal pentru faptele anterioare anului 2007 nu a produs, prin urmare, efectul unei achitări.
A doua: nu orice soluție denumită achitare în dreptul interior este o achitare în sensul Convenției. Reclamantul fusese achitat de infracțiunea de fals și uz de fals, însă nu pentru că faptele nu ar fi fost stabilite, ci pentru că erau deja acoperite de infracțiunea de manipulare a pieței și fuseseră reținute ca circumstanță agravantă la individualizarea pedepsei. Curtea a considerat că nu era vorba despre o achitare în sensul art. 4 din Protocolul nr. 7.
A treia: acolo unde există o achitare veritabilă, aceasta trebuie respectată.
Consecința practică este dublă. Pe de o parte, apărarea nu poate construi o excepție de ne bis in idem pe o soluție de încetare pentru prescripție. Pe de altă parte, calificarea internă a unei soluții ca achitare nu este determinantă; ceea ce contează este dacă răspunderea a fost examinată pe fond.
Ce înseamnă pentru procedurile paralele
După Jesus Pinhal, analiza nu se poate limita la constatarea că există mai multe autorități și mai multe texte de sancționare.
Pentru a invoca ne bis in idem, apărarea va trebui să compare cu precizie nucleul factual al acuzațiilor și să arate că procedurile nu sunt coordonate ori complementare.
La rândul lor, autoritățile vor trebui să explice:
- ce aspect distinct al conduitei urmărește fiecare procedură;
- cum sunt schimbate și reutilizate probele;
- de ce succesiunea procedurilor este necesară;
- cum sunt luate în calcul sancțiunile deja aplicate;
- de ce rezultatul global nu este excesiv.
În România, această analiză poate deveni relevantă atunci când aceeași conduită este examinată de Parchet și de Autoritatea de Supraveghere Financiară, Banca Națională a României, Consiliul Concurenței ori o altă autoritate cu puteri sancționatorii.
Nu va fi suficient ca autoritățile să invoce competențe și obiecte juridice diferite. Ele vor trebui să demonstreze că procedurile funcționează în concret ca un singur sistem.
Concluzie
Jesus Pinhal nu elimină protecția ne bis in idem și nu permite, în mod general, cumularea procedurilor penale și administrative.
Hotărârea confirmă însă că mai multe proceduri cu caracter penal pot continua până la final atunci când fac parte dintr-un sistem integrat.
În același timp, Marea Cameră separă mai clar cele două niveluri ale analizei. Identitatea se stabilește prin compararea faptelor. Diferența dintre interesele protejate poate justifica proceduri complementare numai la etapa în care se verifică existența unei dublări.
Analiza se reduce astfel la o verificare concretă: dacă persoana a fost supusă mai multor proceduri autonome sau unor componente coordonate ale aceluiași răspuns sancționator.